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Decisión de la CIJ de no indicar medidas provisionales contra Costa Rica

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Nicolás Boeglin *El pasado 13 de diciembre, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) dio lectura a su decisión en relación a una solicitud de medidas provisionales planteada por Nicaragua contra Costa Rica el pasado 11 de octubre: en ella (ver texto completo en inglés de la petición formal a la CIJ), Nicaragua solicitaba, entre otros, la entrega de estudios técnicos así como la suspensión de los trabajos relativos a la denominada "trocha fronteriza",una ruta larga de 154 kilómetros, paralela al Río San Juan y a parte de la frontera  terrestre entre ambos Estados (emprendida por Costa Rica en el 2011 en “respuesta” a  la crisis acaecida en octubre del 2010).

 

 

EL CONTEXTO PROCESAL

Es necesario recordar que Nicaragua presentó una demanda formal en diciembre del 2011 contra Costa Rica por esta misma “trocha”, pero no es sino hasta el pasado mes de octubre del 2013 que presentó formalmente una solicitud de medidas provisionales a la CIJ exigiendo la suspensión de los trabajos. De alguna manera, esta repentina petición de Nicaragua buscaba hacer eco a la solicitud de medidas provisionales de Costa Rica en relación esta vez a la aparición de dos nuevos "caños" en Isla Portillos: esta última fue presentada por Costa Rica en septiembre del 2013 a la CIJ y dio lugar a audiencias orales en el mes de octubre del 2013 (ver nota) así como a una ordenanza del 22 de noviembre del 2013 (ver nota). Nicaragua sugirió a la CIJ que se estudiaran ambas solicitudes de medidas provisionales de manera simultánea, alegando que la unión de ambos procedimientos en uno solo operado por parte de la CIJ, que analizamos en un artículo anterior (Nota 1), así lo permitía: objetada esta petición por parte de Costa Rica, la CIJ decidió estudiar por separado cada una de estas solicitudes de medidas provisionales.

EL LÍMITE DE UNA SOLICITUD DE MEDIDAS PROVISIONALES A LA CIJ

AlainPelletEl profesor Alain Pellet (Francia) asesor de Nicaragua, gastando alguna broma con el Embajador de Costa Rica en los Paises Bajos en La Haya, Jorge Urbina. Entre ambos, el profesor James Crawford (Australia), y más al fondo Marcelo Kohen (Argentina), ambos asesores de Costa Rica. Foto tomada durante las audiencias de enero del año 2011 por AP Associated PressEn relación a la solicitud de medidas provisionales de Nicaragua, que abarcaba tres puntos, la CIJ considera que dadas las circunstancias actuales, no le corresponde ordenarle a Costa Rica ninguna de las medidas solicitadas por Nicaragua. Varias de ellas, según la CIJ, podrían en efecto prejuzgar sobre el fondo del asunto, y así lo explica el texto del comunicado de prensa oficial de la CIJ (ver texto en inglés y en francés). Es bien sabido en la doctrina especializada que una de las serias limitaciones para la parte que solicita ordenar medidas provisionales a la CIJ es que sus integrantes se han mostrado sumamente cuidadosos sobre este preciso punto. Cuando Costa Rica las solicitó en noviembre del 2010 debido a la ocupación ilegal de su territorio y a los impactos de la operación de dragado por parte de Nicaragua, no obtuvo sino una declaratoria de “zona en litigio” de Islas Portillos por parte de la CIJ, ordenando el repliegue inmediato de ambos Estados, todo ello completado con un dispositivo tripartita (nunca antes establecido por la CIJ) de ingreso por parte de Costa Rica a la “zona en litigio” en materia de protección ambiental (en coordinación con la Secretaría Ramsar e informando a Nicaragua). La CIJ no estimó oportuno ordenar la suspensión de las operaciones de dragado a Nicaragua. Esta decisión denota la entendible preocupación de la CIJ de no adelantar criterios en cuanto al fondo de la controversia.

EL RAZONAMIENTO DE LOS JUECES DE LA CIJ

A diferencia de algunos tribunales nacionales, las decisiones de la CIJ son  dadas a conocer de manera integral por parte de sus miembros. Siempre es recomendable leer la parte de los considerandos para poder entender mejor las conclusiones a las que se llega en el por tanto. La lectura del por tanto únicamente puede a veces dar lugar a una interpretación errónea de la decisión del juez internacional. Si nos referimos al texto de la providencia tomada por la CIJ el pasado 13 de diciembre (ver la versión oficial en inglés y francés) es de notar que en el párrafo 33, la CIJ refiere a un compromiso oficial de Costa Rica de no retomar los trabajos de construcción antes de finales del 2014 o inicios del 2015 en los siguientes términos: "33. During the second round of the oral proceedings, Costa Rica pointed out that the schedule publicly announced on 14 March 2013 by its Minister for Public Works and Transportation regarding the resumption of construction activities had been superseded. It explained that, under the updated version of the schedule, the resumption of construction works on the section of the road along the south bank of the San Juan River would not begin “before late 2014 or early 2015”, thereby further underscoring, in its view, the lack of any basis to Nicaragua’s arguments concerning urgency ". Adicionalmente, en el párrafo 37, la Corte recuerda algunos de los compromisos que Costa Rica adquirió: uno de ellos es entregar un “diagnóstico ambiental” de las obras realizadas, al precisar que: "Having concluded that no provisional measures should be indicated, the Court observes nevertheless that Costa Rica acknowledged during the course of the oral proceedings that it has a duty not to cause any significant transboundary harm as a result of the construction works on its territory, and that it would take the measures that it deemed appropriate to prevent such harm. The Court further observes that Costa Rica has in any event recognized the necessity of remediation works, in order to mitigate damage caused by the effects of poor planning and execution of the road works in 2011, and has indicated that a number of remediation measures to that end have already been undertaken. Finally, the Court notes that Costa Rica announced, during the same oral proceedings, that, with its Counter-Memorial, due to be filed by 19 December 2013, it would submit what it described as an “Environment Diagnostic” study covering the stretch of the road running along the bank of the San Juan River". Con estos elementos en mano, los jueces consideraron que no había ninguna urgencia o  posibilidad de que se provocara un daño irreversible (los cuales, como bien se sabe, constituyen la razón de ser de las medidas provisionales que ordena usualmente la CIJ). El hecho que la providencia de la CIJ fuera adoptada de forma unánime por los 17 jueces de la CIJ (que incluye a los dos jueces ad hoc designados por cada una de las partes) denota que esta percepción no encontró ninguna disonancia interna en el seno de la CIJ.

trochaMapa de la "trocha fronteriza" y rutas de acceso según documento oficial presentado en Casa Presidencial (Costa Rica). Arriba al extremo derecho, Isla Portillos (circulo en rojo realizado por el autor ya que no se distingue mayormente en razón de la escala usada)

LAS SUTILEZAS DE LA SETENA INTERVENIDA

Cabe señalar que el estudio de “Diagnóstico Ambiental” (EDA) es una herramienta jurídica distinta a la del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), de carácter previo y obligatorio desde 1995 según reza la Ley Orgánica del Ambiente (LOA): Leemos en la resolución de la SETENA 2286-2009 de septiembre del 2009 sobre el restablecimiento del EDA que: “No obstante lo anterior, y en relación con los dos supuestos regulados e la Ley Orgánica del Ambiente 7554, corresponde ahora identificar lo relacionado con la evaluación del impacto a nivel de diagnóstico, de actividades u obras que ya se encuentran en operación desde antes de la entrada en vigencia de la Ley 7554 y su reglamento, y que por ende no pueden ser evaluadas a través de los instrumentos de evaluación predictivas como el estudio de impacto ambiental recién explicado, sino que como tales, y en atención a la responsabilidad del Estado en cumplimiento de la legislación ambiental, principalmente del artículo 50 constitucional, corresponde a actividades respecto de las cuales lo procedente es realizar un Estudio de Diagnóstico Ambiental (EDA) que como tal persigue la valoración del sitio ya construido en operación e impactado en busca de medidas correctivas”.

El EDA es un estudio hecho posteriormente al inicio de un proyecto, y de carácter voluntario (según lo establecido mediante una resolución de la Comisión Plenaria de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA) número 02572-2009 aprobada el 2 de noviembre del año 2009 citada en La Haya por Costa Rica en sus alegatos). El EDA es una figura jurídica ideada para proyectos iniciados antes de 1995, y de la que se han beneficiado algunos sectores en Costa Rica (como por ejemplo el sector piñero) gracias a su restablecimiento en el 2009. Sobre este punto, un artículo publicado en el 2011 por el Dr. Allan Astorga, Ex Secretario General de la SETENA (y que no ha dado lugar a ninguna opinión contraria o refutación) es más que tajante sobre la aplicación del EDA para la producción piñera en Costa Rica: “La sustitución operada en la resolución 2286 – 2009 Setena del 25 de setiembre del 2009 del EDA por el EIA (por una Setena intervenida, como bien se sabe, por el Ministerio de la Competitividad) contradice nuestro ordenamiento jurídico y los principios de prevención que incluye nuestra normativa” (Nota 2). Claramente, esta sustitución del EIA por el EDA es contraria al principio preventivo ya que el EDA se previó para actividades en operación anteriores a noviembre de 1995 (cuando entró en vigor la Ley Orgánica del Ambiente) y podría incluso calificarse como una verdadera regresión en materia ambiental (Nota 3).

Haciendo a un lado la sutilezas de la SETENA intervenida (y sus innovadoras resoluciones para favorecer a ciertos sectores en detrimento del ambiente aprobadas en los últimos años), lo cierto es que esta herramienta legal que la SETENA entronizó en el 2009 está vigente en el ordenamiento jurídico costarricense. Fue presentada por Costa Rica ante los jueces de La Haya durante las audiencias orales como base para justificar el “diagnóstico ambiental” al que será sometida la denominada “trocha fronteriza” que inició en el 2011. El “diagnóstico” será realizado por parte de una entidad privada de cierto renombre: el Centro Científico Tropical, más conocido como CCT.

islaFigura indicando ubicación del caño "Google" o Caño "Pastora" excavado por Nicaragua en Isla Portillos en octubre del 2010 en azul y en rojo el territorio "en litigio" según la CIJ (elaborada por el Dr. Allan Astorga).

INDISPOSICIÓN DE LOS JUECES

Es muy usual que la CIJ deje entrever en alguna parte de sus decisiones algún grado de descontento para con las partes o en relación a algunos de los argumentos ante ella esgrimidos. No obstante, el juez internacional siempre busca la manera más acertada de expresar su enojo hacia una de las partes o inclusive hacia ambas, evitando una formulación que pueda herir las susceptibilidades de los Estados.  El párrafo 5 de la providencia de la CIJ remite al rechazo  a la petición de Nicaragua de estudiar de manera simultánea las solicitudes de Costa Rica contra Nicaragua por la aparición de dos "caños" (septiembre del 2013) y la de Nicaragua contra Costa Rica por la denominada "trocha fronteriza" (octubre del 2013). Vale la pena reproducirlo: “Nicaragua further suggested that its Request be heard concurrently with Costa Rica’s Request for the indication of new provisional measures at the same set of oral proceedings. By letter of 14 October 2013, Costa Rica objected to Nicaragua’s suggestion. By letters dated 14 October 2013, the Registrar informed the Parties that the Court had decided that it would consider the two Requests separately”. Este párrafo sugiere  (por la forma en que está redactado, la coincidencia de la fecha entre la objeción de Costa Rica y la decisión de la CIJ  y la ausencia de toda motivación) algún tipo de indisposición por parte de los jueces para con Nicaragua ante una maniobra hecha a destiempo. El final del párrafo 33 de la providencia en relación  al anuncio del Ministro de Obras Públicas y Transportes (MOPT) de Costa Rica de marzo del 2013 de reiniciar las obras (y declarado luego sin efecto por parte de Costa Rica, “superseded” en inglés, “caduc” en francés) se lee así: " The Court regrets that Costa Rica did not make this information available at an earlier stage". Esta formulación sugiere de igual forma una apreciación muy similar de los jueces de la CIJ en relación a la conducta de las autoridades de Costa Rica esta vez.

Esta decisión sobre esta solicitud de medidas provisionales de Nicaragua contra Costa Rica antecede de cinco días el depósito de la contramemoria escrita de Costa Rica, según el cronograma acordado por las partes en enero del 2012 (ver 
ordenanza del 23 de enero del 2012 sobre plazos para entrega de alegatos y contra alegatos escritos): es menester indicar que las partes y la CIJ establecieron plazos inusualmente largos de 12 meses (Nota 4). 

CONCLUSIÓN

La denominada “trocha fronteriza” constituye sin lugar a dudas un verdadero escollo desde varios puntos de vista, y ha sido objeto de investigaciones por parte de prácticamente todos los entes contralores o fiscalizadores en Costa Rica (Fiscalía General de la República, Organismo de Investigación Judicial, Contraloría General de la República, Tribunal Administrativo Ambiental, Comisión de Investigación de la Asamblea Legislativa, entre otros). Los responsables de sugerirla se mantienen no obstante a la fecha incógnitos (Nota 5). Desde la perspectiva internacional, remitimos a un artículo publicado en la Revista Estudios de la Universidad de Costa Rica (UCR) sobre las razones que justificaron oficialmente la construcción de esta "trocha" y la estrategia legal de Nicaragua al presentarla en los términos en los que la presentó ante la CIJ. Es de notar que no es la primera vez en lo que va del año 2013 que Costa Rica y Nicaragua provocan algún tipo de indisposición de los jueces de La Haya por su actitud. En relación a la providencia del 25 de julio del 2013 de la CIJ, que rechaza la solicitud que le hicieran Costa Rica y Nicaragua de modificar su ordenanza inicial del 8 de marzo del 2011,  ya se podía apreciar cierto descontento.   Nos permitimos en aquel entonces concluir que: “Ninguna de las partes logró convencerlos de un cambio sustancial de la situación, y cada una colaboró con ello al objetar las razones esgrimidas por la otra ante los mismos jueces. No obstante, también podemos inferir que con esta decisión, el juez internacional (a su manera) expresa cierto enojo hacia ambos Estados. El rechazo externado por la CIJ busca obligar a Costa Rica y a Nicaragua a encontrar una manera de cooperar mínimamente en materia ambiental: un llamado a “trabajar conjuntamente” expresado en varias partes de la misma decisión del 8 de marzo del 2011 y que no ha encontrado, a la fecha, eco alguno” (Nota 6).

Más allá de las valoraciones leídas y oídas de cada lado del río San Juan desde el pasado 13 de diciembre, ambos Estados parecieran querer volver a enfrascarse en un nuevo diferendo, en relación esta vez a la interpretación a darle al contenido de esta providencia de la CIJ.

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* Profesor de Derecho Internacional Público. Facultad de Derecho, Universisdad de Costa Rica.


Nota 1: Véase BOEGLIN N., “Costa Rica y Nicaragua: contenciosos CIJ”, Periodistas-es.com, 17/05/2013. Disponible aquí.

Nota 2: Véase ASTORGA A., “La cuestionable sostenibilidad ambiental de la piña”, La Nación, 27 /09/2011. Disponible aquí. Los efectos socio ambientales de la producción de la piña en Costa Rica son tales que el Tribunal Latinoamericano del Agua (TRAGUA) realizó un foro en Costa Rica en el mes de octubre (ver presentaciones al final de este link: varias de ellas (en particular la de Mauricio Alvarez, la de Soledad Castro y la de Mario Peña, refieren a la violación sistemática a la legislación ambiental que toleran las autoridades gracias a la aplicación del EDA a la producción de la piña). Desde el 2009, académicos y expertos han denunciado la peligrosa deriva que se ha dado en Costa Rica con el objetivo de debilitar los estándares de protección en materia ambiental. Un foro académico se tituló. “Técnicas para evadir la legislación ambiental: el caso del MINAET” (Ver nota del Semanario Universidad). Un reciente decreto ejecutivo de julio del 2013 dio lugar a un recurso ante la Sala Constitucional (ver texto) actualmente pendiente de resolución: en esta acción, los recurrentes también refieren a lo contradictorio que resulta el EDA.

Nota 3: Sobre el principio de no regresión en materia ambiental en Costa Rica, remitimos al lector a la reciente obra publicada en Costa Rica bajo los auspicios del PNUD y de la Maestría en Derecho Ambiental de la UCR por el profesor Mario Peña Chacón: PEÑA CHACÓN M. (Ed). El principio de no regresión ambiental en derecho comparado latinoamericano, PNUD/Maestria en Derecho Ambiental UCR, 2013.Texto integral de esta obra disponible aquí.

Nota 4: A diferencia del plazo usual de 6 meses o 9 meses para cada pieza escrita (tal y como lo indica la práctica seguida ante la CIJ), las partes acordaron en este caso un plazo mucho mayor de un año, lo cual tiene como efecto el de extender el procedimiento contencioso: por ejemplo, en un caso de delimitación entre Burkina Faso y Niger, el plazo acordado fue de 9 meses según ordenanza de la CIJ del 2010. En relación a casos entre Estados de América Latina, y de mucha mayor complejidad, en la controversia entre Argentina y Uruguay, el plazo acordado fue de tan solo 6 meses según ordenanza de la CIJ del 2007. En cambio la complejidad de la delimitación marítima entre Nicaragua y Colombia provocó que el plazo de presentación de escritos fuera de 14 meses, según ordenanza del 2002 de la CIJ, y de 10 meses en relación a la controversia sobre la salida al mar entre Bolivia y Chile (ver ordenanza de junio del 2013). En el caso de la demanda interpuesta inicialmente por Costa Rica contra Nicaragua en el 2010 por la ocupación ilegal de su territorio y la operación del dragado, la CIJ fijó el plazo a 7 meses según ordenanza de abril del 2011

Nota 5: Pese a las comparecencias de varios altos funcionarios en el marco de una investigación por parte de una Comisión de la Asamblea Legislativa, aún no se tiene claridad sobre quién (es) ordenó (aron) internamente la construcción de una ruta paralela al Río San Juan: 
- en el mes de enero del 2013, el ex Ministro de Seguridad de la época, José María Tijerino, precisó en 
un artículo en el que aporta “dos precisiones” que únicamente solicitó en diciembre del 2010 que se repararan los caminos vecinales para acceder a algunos puntos en la frontera: “ por razones de logística policial solicité al ministro del MOPT interponer sus buenos oficios para la reparación de los caminos que conducen a Delta Costa Rica y Boca del Río Sarapiquí, en el cantón de Sarapiquí; a Puerto Lindo, en el cantón de Pococí, y a la población de La Trocha, en el cantón de Los Chiles”. 

- Anterior a este artículo del ex Ministro de enero del 2013, un artículo del Semanario Universidad indicaba en agosto 2012, en su titulo que “
Se mantiene interrogante de quién ordenó construir la trocha fronteriza”. Una nota del Semanario Universidad se tituló con un texto muy similar (abril del 2013): "Todos alabaron la trocha, pero nadie asumió la paternidad". 

Un  foro de debate organizado en la UCR (Universidad de Costa Rica) por la Asociación de Estudiantes de Derecho y la Asociación de Estudiantes de Ciencias Políticas, denominado "
Una desas-trocha decisión" analizó el tema desde una perspectiva crítica. Anterior a ello, un ejercicio similar había tenido lugar en la Universidad Nacional (UNA) en septiembre del 2012 (ver nota de prensa titulada: "René Castro rehuyó debate sobre trocha fronteriza en Universidad Nacional"). En enero del 2012, René Castro publicó un artículo de cierto interés titulado "Calero y el camino rústico", en La Nación (Costa Rica), edición del 16 de enero del 2012.

Nota 6: Véase nuestro artículo, “La CIJ rechaza solicitudes de Costa Rica y Nicaragua”, Periodistas-es.com, 05/08/2013. Disponible aquí.

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